Birokratija

Birokratija (fran. bureaucratie, od bureau: biro + -cratie: -kratija) forma je društvene organizacije u kojoj se teži više centralizovanoj kontroli i prisilnom konformizmu rigidno propisanim pravilima i kanalima komunikacije. Birokratija je termin kojim se označava vladavina uprave, zapravo administrativnog osoblja koje radi po biroima državne uprave, ali i svake velike organizacije. Oni nisu izabrani na nekim izborima, ali kako dugo rade na istim položajima često imaju veću moć (i znanje) od svojih pretpostavljenih legalno izabranih političkih vođa. Ukratko rečeno birokratija je administracija svih organa države, od lokalnog do nacionalnog nivoa. Pojam se odnosi na tip organizacije, koju karakterišu njeni službenici koji rade pod jedinstvenim pravilima i procedurama, sa jasnom hijerarhijskom strukturom zapovedanja. Svi oblici vlasti neke države osnivaju vlastitu birokratiju koja upravlja njenim ministarstvima, agencijama, kancelarijama, komisijama i odeljenjima. Termin se takođe može odnositi na upravljanje poduzećima ili ustanovama, koje vrši određeni broj službenika. Jer korporacije, banke, bolnice, crkve pa čak i dobrotvorne ustanove, moraju imati neki oblik upravljanja u kom su plaćeni direktori i njihovo osoblje.

Tipični birokratski biro iz Nemačke 18. veka

Koncepciju birokratije je razvio Maks Veber. Prema Veberu, za velike organizacije sa racionalnim ciljevima i jasnom podelom rada tzv. „birokratija“ predstavlja idealan organizacioni model. U literaturi je odgovarajući model upravljanja „birokratijom“ poznat kao „model vojne organizacije“ ili „model komandovanja i kontrole“. Glavne pozitivne karakteristike birokratije su efikasnost i predvidivost, dok su glavni nedostaci neinovativnost i nefleksibilnost, pa je kao takva, primerena je samo u stabilnim uslovima poslovanja.

Birokratija negira socijalni aspekt svake organizacije pretpostavljajući da se u osnovi ponašanja ljudi nalaze ekonomski motivi. Danas se reči birokratija i birokrat sve češće upotrebljavaju u pogrdnom smislu za neefikasnu javnu upravu i lošeg, sporog i nemotivisanog činovnika. Preterana birokratizacija društva stavlja pravila iznad čoveka i uglavnom se odnosi prema njemu kao prema objektu.

Etimologija

Termin birokratija skovao je sredinom 18. veka francuski filozof Vinsent de Gurne kao sintagmu od reči bureau = biro, pisaći sto + cratie = vladati, od starogrčke reči krátos κρατός. Termin birokratija se počeo širiti iz Francuske od 1818. po ostatku sveta.

Karakteristike

Birokratijom i njezinom pojavom, se najviše bavio nemački sociolog Maks Veber (1864 -1920), koji je opisao idealne karakteristike birokracije i ponudio objašnjenje za istorijsku pojavu birokratskih institucija. One su bilo nužno zlo, ali ipak puno naprednija forma upravljanja od dotadašnjih.

Po Veberu birokratija je tehnički najdoteranija forma organizacije, zbog svoje specijalizovane stručnosti, sigurnosti, kontinuiteta i jedinstva. Birokratija se kao poželjni oblik organizacije, pojavila s rastom novčane privrede (što je ultimatno rezultiralo razvojem kapitalizma). Njoj je za njeno poslovanje (novčane transakcije) trebala bezlična, pravno potkovana i racionalna uprava. Ubrzo nakon tog su nastale i brojne korporacije (deoničarska društva) čija je birokratska organizacija bila opremljena da obrađuje različite zahteve kapitalističke proizvodnje efikasnije od malih proizvođača. Po Veberu osnovne karakteristike birokratije su sledeće.

Pravna nadležnost i precizna podela rada

Pravna nadležnost je ključni element birokratske organizacije, koja je sastavljena od pojedinačnih odeljenja s jasno definiranim odgovornostima. U osnovi tog koncepta je specijalizacija svakog pojedinog odeljenja i pojedinca u njemu, svako je zadužen za određeni deo posla, za koji je specijalizovan i obučen, i za koji je odgovoran organizacijskoj hijerarhiji. Takva podela rada omogućuje odelima i njihovim službenicima da ovladaju svojim poslom do detalja i da zadatke obavljaju rutinski. Iako je takva podela rada vrlo efikasna, ona može dovesti do brojnih patoloških pojava, jer se često problemi koji nisu u delokrugu rada nekog od biroa ili pojedinog službenika u njemu - odbijaju rešiti već se prebacuju iz odeljenja u odeljenje. Pri tome svako odeljenje štiti svoj interes, i odbija prihvatiti odgovornost za nastale štete - pravdajući se da to nije u delokrugu njihove nadležnosti.

Hijerarhija autoriteta (komandovanje i kontrola)

Birokratija ima jasnu liniju zapovedanja i kontrole. Birokratska organizacija formirana je strogo hijerarhijski, sa piramidalnom strukturom odgovornosti, koja ide od vrha prema dnu. Autoritet je lepak koji drži na okupu raznolikost i sprečava odele u nedozvoljenim radnjama. Ta karakteristika birokratske organizacije ima najviše kritičara, vrlo je raširena predodžba da hijerarhijska organizacija ubija svaku kreativnost i potencira ulizničko ponašanje prema nadređenima, koji rade na temelju pretpostavki što njihov nadređeni od njih očekuje.

Kontinuitet

Kontinuitet je još jedan ključni element birokratske organizacije. Racionalna pravno utemeljena uprava zahteva jedinstvena pravila i procedure sa pisanim pravilima i službenim ponašanjem. Birokratska upornost da sve arhivira (sve svoje prošle radnje) daje i samoj organizaciji memoriju, te ona može da sledi sve svoje presedane i standardne operativne postupke. Sposobnost da koristi standardne operativne postupke prilikom svakog novog predmeta svog rada, čini birokratsku organizaciju efikasnom i ekonomičnom. To omogućuje i samoj organizaciji kontinuitet, a time i nezavisnost od bilo kakvog konkretnog vodstva. U celini, kontinuitet je od vitalnog značaja za organizacijsku sposobnost birokratije, jer ona tim čuva svoj identitet, pa čak i svoju kulturu. Bez arhive, bilo bi nemoguće održavati postupke utemeljene na zakonitosti. Ipak kontinuitet takođe ima i svoju negativnu stranu, jer se organizacija može ponašati predvidljivo i konzervativno ili što je još gore samo refleksno. Kontinuitet takođe može dovesti birokratiju da ponavlja postupke i radnje koje mogu biti nepravilne i loše, pa vremenom mogu kumulirati do usijanja.

Profesionalizam

Profesionalizacija uprave, jedan od osnovnih elemenata birokratije, te se od njenih službenika zahteva puno radno vreme posvećeno isključivo svojim upravljačkim odgovornostima. Državna služba u vladinim telima - često se smatra trajnom vladom - koja stvarno vlada, za razliku od prolaznih političara koji služe samo za ograničeno vreme, na zadovoljstvo biračkog tela u demokratskim političkim sistemima.

Po preduzećima i drugim nevladinim birokratskim organizacijama, radi profesionalni kadar menadžera. Profesionalizacija povećava stručnost i kontinuitet takvih organizacija. Čak i kad su organizacije privremeno obezglavljene ili ih zadesi previranje u rukovodstvu, profesionalni kadar pomaže u održavanju organizacijske ravnoteže. Vrline profesionalizacije su jasne, bez profesionalnog kadra, organizacija će patiti od krize izazvane nekompetencijom. Profesionalizacija time doprinosi vrhunskoj tehničkoj stručnosti, za koju je Veber tvrdio da je upravo ona - zaštitni znak birokratske organizacije.

Uprkos vrlina, profesionalizacija takođe nosi potencijalne rizike. Često profesionalni kadar rukovodećih stručnjaka sam postaje tajni izvor moći, jer ima vrhunska znanja u odnosu na one koji su njegovi nominalni ali samo privremeni nadređeni. Na temelju većeg organizacijskog iskustva, poznavanja detalja i poznavanja materije, profesionalni birokrati mogu ostvariti snažan uticaj na odluke svojih nadređenih rukovodilaca (izabranih političara), i praktično manipulisati njima po vlastitoj volji. Postojanje snažnih birokrata postavlja pitanja poverenja i odgovornosti, naročito u demokratskim sistemima, gde su birokrate nominalno samo sluge (agenti) svojih vođa, ali njihovo superiorno poznavanje materije do u detalje, stavlja ih u poziciju nezamenjivosti. Osim toga, iako stalni kadar funkcionera donosi stručnost i poznavanje materije do detalja i tako olakšava donošenje odluka, on takođe produbljuje urođeni konzervativizam birokratije. Stalni birokratski kadar je obično skeptičan prema novinama, jer je bit birokratske organizacije, da nekadašnje novine pretvara u svakodnevnu rutinu. Profesionalni birokrati, bili oni u javnom ili privatnom sektoru, takođe imaju tendenciju da favoriziraju organizacijski status kvo, jer su njihova ulaganja (npr. školovanje i status) vezani uz to. Dakle što je kadar profesionalniji, to se više opire vanjskim uticajima.

Pravila

Pravila su krvotok birokratske organizacije, pružajući joj racionalni i kontinuirani temelj za njene postupke i operacije. Arhiva organizacije daje joj uvid u prikupljena pravila. Birokratske odluke i pre svega - postupci su utemeljeni na kodificiranim pravilima i presedanima. Iako većina ljudi ne voli pravila, jer ih sputavaju, postojanje pravila je karakteristika pravno-racionalnih autoriteta, dajući im poziciju u javnosti - da njihove odluke nisu proizvoljne, da standardizirane postupke nije lako zaobići, te da se pravila moraju poštovati. Pravila su srž birokratije, ali su takođe prokletstvo lidera koji žele napraviti nagle promene.

Pravila onemogućuju proizvoljno ponašanje, ali ona takođe mogu biti strahovita kočnica za rešavanje problema. Gomilanje pravila ponekad dovodi do bujanja nedoslednosti, pa procedure potrebne za izmenu bilo kojeg elementa statusa kvo - može postati izuzetno težak zadatak, zbog slepog robovanja pravilima, što je karakteristika birokratije. Zbog tog se i misli da strogo pridržavanje pravila ograničava sposobnost birokratije da se prilagodi novim okolnostima. Nasuprot tome - tržište, može raditi s vrlo malo pravila, ali se brzo prilagođava novonastalim situacijama. Ipak većina velikih poslovnih organizacija su organizovane po birokratskom modelu, jer hijerarhija i podela odgovornosti smanjuju troškove donošenja odluka.

Impersonalnost i objektivnost

Birokrate se prema strankama odnose kao prema objektima, a ne kao prema osobama, jer su osećaji isključeni iz službenog delovanja i ne smeju uticati na odluke.

Karl Marks se bavio proučavanjem birokratije, po njemu ona ne pripada klasi kapitalista - jer nema sredstva za proizvodnju, a nije ni proleterijat, već je samo posrednik između jednih i drugih. Ali je svojim položajem privilegovani sloj, koji u ime viših društvenih interesa, koristi autoritet države da u tajnosti ostvari svoje ciljeve. Tako da je imaginarna država u državi.

Istorija nastanka

Birokratija i država

Sve forme vladanja zahtevaju administrativni aparat - upravu, ali je samo u poslednjih nekoliko vekova - birokratski oblik postao relativno čest. Iako je sam Veber uočio neke oblike birokratske uprave u Drevnom Egiptu, u kasnijim fazama Rimskog carstva, u rimokatoličkoj crkvi, na dvoru Carske Kine, ipak je birokratija svoj uspon doživela rađanjem modernih nacionalnih država, kad je birokratizovana uprava, i uvedeno stalno činovništvo. Otada se izgradnja države identifikovala s povećanjem stručnosti njenog birokratskog aparata i statusom svojih stalnih funkcionera.

Razvoj birokratije je pratio sposobnost države da proširi doseg svoje vlasti i ujedini svoje teritorije pod jedinstvenim suverenitetom. Uspostavljanje redovnog upravnog kadra bio jasan znak vlasti za upravno jedinstvo i znak njene sposobnosti da sprovede svoja rešenje. Ono što je naizgled paradoksalno birokratizacija države, obično daje osnovu za njenu daljnju demokratizaciju jer eliminiše feudalne, plutokratske i imovinske osnove administracije. U nekim državama ona je izrasla iz težnje da se slomi moć i uticaj provincijske aristokratije, i poveća uticaj kralja i dvora i tako ujedini državu. Primer za to je Francuska za vreme vladavine Luja XIV (1643 -1715). Ona je izgradila snažnu profesionalnu državnu administraciju odgovornu za javne radove, vođenje prihoda, i podršku ambicijama dvora.

Japan je za vreme Meiđi restauracije (1868 - 1912), izgradio je snažnu birokratiju, koja je centralizirala državu i oslabila aristokratiju. S druge strane u Velikoj Britaniji je moćna aristokratija i dalje držala položaje u državnoj upravi na amaterskoj osnovi sve do kraja 19. veka, kad se profesionalizovao rad u državnoj upravi. U Sjedinjenim Američkim Državama profesionalni državni aparat nije postojao na federalnom nivou, sve do 1883, a po mnogim saveznim državama se pojavio tek puno kasnije. Pa i danas je moderna birokratija na federalnom nivou, čudna mešavina komplikovanog sistema političke vlasti.

Reforme birokratije

Odavno većina vlada, nastoji da reformiše svoju birokratiju, naročito nakon evidentnih neuspeha (nakon nesposobnosti da reše krize ili da efikasno deluju u ratu) ali i kao nasušnu potrebu da stvore univerzalni sistem koji bi mogao upravljati, mirovinskim osiguranjem, zdravstvom ili obrazovanjem, a sve to zahteva efikasnije organizacije. Negde do kraja 20. veka, administrativne reforme sprovedene u brojnim državama sveta, ojačale su pozicije meritokratije i birokratije kako bi se zaštitile protiv zloćudnih uticaja korupcije, nedostatka odgovornosti i pokroviteljstva. Od 1980-ih postoje i reformski napori po zemljama razvijenog Zapada, koji teže za decentralizacijom i većim uticajem tržišta pri donošenju odluka. U skladu s tim reformiše se i državni birokratski aparat, uvode se menadžeri na ugovor, u zamenu za državne službenike s punim radnim vremenom, sve u cilju veće fleksibilnosti i prilagodljivosti na nove izazove.

S druge strane birokratija u zemljama u razvoju, daleko je od Veberovog ideala, niti ima nivo stručnosti koji je po Veberu glavna karakteristika birokratije. Razlozi su brojni, a jedan od najčešćih je da vlade tih zemalja nemaju dovoljno sredstava da ih plate, pa su oni skloni korupciji, a kao najmanje zlo im je da izbegavaju svoj posao, i bave se drugim unosnijim stvarima. Nepostojanje snažnog profesionalnog kadra birokrata, istovremeno generiše pojavu da se u državnu službu prima političke pristaše i tako plaća njihova vernost, ali i istovremeno kažnjava opoziciju.

Mnogi od problema u zemljama u razvoju, prelivaju se i na razvijenije zemlje, iako ne tako puno.

Reforme birokratije u zemljama u razvoju, imaju za cilj da je usmere u smeru veberovskih ideala, kao aparat koji se drži standarda, redovnih procedura i ima odgovornost. Nasuprot tome, bogatije zemlje stavljaju naglasak, na smanjenju administrativnih formalizama, broja pravila i povećanje diskrecije i efikasnosti.

Birokratije su nabujale u svim zemljama sveta nakon Drugog svetskog rata - tako da u nekim zemljama čak preko 70% svih zaposlenih radi u birokratiji. Ta pojava ozbiljno remeti ekonomije tih zemalja, pa ispada da slabašno telo njihovih ekonomija nije u stanju da hrani vlastitu glavu - koja je postala preteška.

Parkinsonova kritika birokratije

Oštri kritičar bujanja birokratije bio je britanski istoričar i pisac C. N. Parkinson koji je ironično komentirao jačanje birokratije rečima; Opseg posla povećava se kako bi se ispunilo vreme potrebno za njegovo obavljanje.

Dakle broj službenika i opseg posla nisu u nikakvoj vezi, već po Parkinsonu birokratija jača, jer svaki birokrat želi da ima što više podređenih, a oni opet svoje podređene, te tako birokratija sama sebi stvara posao, jer koordinacija njihovog rada zahteva nove činovnike.

Literatura

• Albrow, Martin. Bureaucracy. London: Macmillan, 1970.
• Kingston, Ralph. Kingston, Ralph (19. 10. 2012). Bureaucrats and Bourgeois Society: Office Politics and Individual Credit, 1789–1848. Palgrave Macmillan. ISBN 9780230304314. CS1 održavanje: Format datuma (veza). Palgrave Macmillan, 2011.
• On Karl Marx: Hal Draper, Karl Marx's Theory of Revolution, Volume 1: State and Bureaucracy. New York: Monthly Review Press, 1979.
• Marx comments on the state bureaucracy in his Critique of Hegel's Philosophy of Right and Engels discusses the origins of the state in Origins of the Family, marxists.org
• Ernest Mandel, Power and Money: A Marxist Theory of Bureaucracy. London: Verso, 1992.
• On Weber: Watson, Tony J. (1980). Sociology, Work and Industry. Routledge. ISBN 978-0-415-32165-5. 
• Neil Garston (ed.), Bureaucracy: Three Paradigms. Boston: Kluwer, 1993.
• Chowdhury, Faizul Latif (2006). Corrupt Bureaucracy and Privatization of Tax Enforcement. Dhaka: Pathak Samabesh. ISBN 978-984-8120-62-0. .
• Ludwig von Mises, Bureaucracy, Yale University Press, 1962. Liberty Fund. 2007. ISBN 978-0-86597-663-4.
• Lavie, Smadar. Wrapped in the Flag of Israel: Mizrahi Single Mothers and Bureaucratic Torture. . Oxford and New York: Berghahn Books. 2014. ISBN 978-1-78238-222-5.  hardback. ISBN 978-1-78238-223-2. ebook.
• Schwarz, Bill.. The expansion of England: race, ethnicity and cultural history. Psychology Pres. 1996. ISBN 978-0-415-06025-7..
• Weber, Max. The Theory of Social and Economic Organization. Translated by A.M. Henderson and Talcott Parsons. London: Collier Macmillan Publishers, 1947.
• Wilson, James Q. (1989). Bureaucracy. Basic Books. ISBN 978-0-465-00785-1. 
• Weber, Max, "Bureaucracy" in Weber, Max. Weber's Rationalism and Modern Society: New translations on Politics, Bureaucracy, and Social Stratification. Edited and Translated by Tony Waters and Dagmar Waters. 2015. ISBN 9781137373533.. English translation of "Bureaucracy" by Max Weber.

Spoljašnje veze

• Birokratija i tehnokratija