Upravno pravo

Upravno pravo (engl. administrative law) je grana prava koja uređuje upravnu delatnost tj. ukupnost svih (autoritativnih i neautoritativnih) aktivnosti uprave kojima uprava neposredno izvršava svakodnevne zadatke i poslove ostvarujući svoju socijalnu funkciju, a čini je sistem pravnih normi koje uređuju organizaciju uprave i javnih službi, upravni postupak, obim i sadržinu upravne delatnosti – obavljanje upravnih poslova, donošenje pravnih odluka uprave, vršenje materijalnih radnji i kontrolu uprave. U Srbiji je danas ustaljen naziv Upravno pravo. Pre stvaranja države Kraljevne Jugoslavije, u Srbiji, a i u zajedničkoj državi, za ovaj predmet naziv je bio Administrativno pravo. Iako se upravno pravo izučava kao celina za sebe, ono je deo jedne šire celine. U tom smislu, upravno pravo predstavlja poseban pravni podsistem, koji sa ostalim granama prava kao posebnim pravnim podsistemima čini pravni sistem jedne zemlje.

Osnovni pojmovi

Poseban pravni podsistem ili posebna pravna grana jednog pravnog sistema nije običan skup pravnih normi već jedna sistematizovana celina. Zbog toga, norme koje spadaju u jednu granu prava, preko određenih pravnih institucija ulaze u sastav drugih grana prava. To svakako dovodi do teškoća u razgraničavanju međusobnih odnosa različitih grana prava, kao i teškoća u pronalazenju osnovnih obeležja svake grane, koja se po tome razlikuje od svih ostalih pravnih podsistema. S tim u vezi, značajno je pomenuti da je upravno pravo deo opšteg pravnog sistema jedne zemlje sa dva različita aspekta:

• vertikalno(opšti pravni principi koji vaze u jednoj zemlji se odnose i na upravno pravo);
• horizontalno(upravno pravo uspostavlja odgovarajuće međuodnose sa drugim granama pravnog sistema).

Polaznu osnovu u određivanju odnosa upravnog prava i drugih grana prava predstavlja razgraničenje u pogledu predmeta i načina regulisanja. Posebnu važnost u praksi predstavlja razgraničenje odnosa upravnog prava sa: ustavnim, građanskim, krivičnim, radnim, finansijskim i sudskim(procesnim) pravom.

Poslove državne uprave obavljaju ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava (uprave, inspektorati, direkcije) ali se mogu obrazovati i posebne organizacije (sekretarijati, zavodi, javne agencije, centri) i javne službe (javne ustanove, javna preduzeća) i drugi oblici organizovanja kojima se ostvaruju prava i potrebe građana i pravnih lica.

U obavljanju svoje delatnosti uprava donosi upravne propise kojima propisuje opšte pravilo za neodređen broj slučajeva i lica, zatim upravne akte kojima uprava propisuje posebno pravilo za konkretan slučaj i određeno lice, sklapa upravne ugovore i čini upravne radnje kojima uprava pruža građanima javne usluge (npr. vođenje evidencije, izdavanje uverenja).

Od velike važnosti jesu one procesne norme koje se odnose na upravni postupak zato što se njima propisuje postupak donošenje upravnih akata kojima se odlučuje o pravima i obavezama u upravnim stvarima.

Kontrola uprave može biti politička – od strane Narodne skupštine, Vlade, političkih stranaka i javnog mnjenja i pravna – upravna kontrola uprave, sudska kontrola uprave i posebna kontrola uprave od strane javnog tužilaštva i ombudsmana (zaštitnika prava građana).

U nadležnosti organa uprave nalazi se, između ostalog, i vođenje evidencije o elementima ličnog statusa građana. Ove evidencije služe kako za sticanje saznanja o određenim podacima relevantnim za određene pravne situacije, ali i kao pretpostavka za izdavanje isprava (npr. uverenja, potvrde..) građanima na osnovu kojih mogu da ostvare svoje prava i interese. Službene evidencije mogu se voditi u okviru matičnih knjiga (npr. rođenih, venčanih, umrlih), raznih evidencije koje vode organi unutrašnjih poslova (npr. o ličnim kartama, putnim ispravama, motornim vozilima), kao i evidencija koju vode organi starateljstva. Kao posebna upravna materija iz oblasti unutrašnjih poslova javljaju se pitanja u vezi sa prebivalištem i boravištem, kao i državljanstvom građana. Iako su osnovne tendencije uprave efikasnost, transparentnost, tačnost, odstupanje se manifestuje kroz ćutanje uprave.

Prema Ustavu Srbije iz 2006. godine, autonomne pokrajine u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju. Republika Srbija ima Autonomnu pokrajinu Vojvodinu i Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija.

Više o osnovnim institutima upravnog prava u posebnom članku.

Drugi pojmovi: upravni ugovori, e-uprava, vršioci uprave, upravni nadzor.

Predmet upravnog prava

Upravno pravo je veoma dinamično. Ono prati razvoj i stagnaciju društvenih odnosa, tako da imamo i podsisteme upravnog prava koji mogu, vremenom, da se pretvore u samostalne pravne discipline (poresko pravo, ekološko itd.). Poslednjih dvadeset godina uočljiv je proces deregulacije brojnih pravnih odnosa koji su bili pod upravnim režimom. Zbog ove okolnosti javlja se potreba upoznavanja i prilagođavanja naše upravne nauke i našeg zakonodavstva, počev od napuštanja koncepcije o upravnom pravu kao funkciji vlasti. Iako se ističe da postoji onoliko definicija koliko i autora, vremeno su se iskristalisale dve tipične koncepcije, tako da možemo da razlikjemo užu i širu koncepciju predmeta upravnog prava. Uža koncepcija polazi od stanovišta da upravno pravo reguliše upravnu funkciju, odnosno vršenje upravne vlasti, za razliku od šire koncepciije koja upravno pravo vidi kao vršenje upravne delatosti, odnosno vršenje javnih službi. Prema užoj koncepciji, predmet upravnog prava je skup pravnih normi koje regulišu osnivanje, ukidanje i međusobane odnose organa koji vrše upravnu vlast, a prema široj je to sistem pravnih normi koje regulišu organizaciju uprave i javnih službi.

Uže shvatanje proizlazi iz tradicionalnih koncepcija o upravi kao državnoj vlasti koju je zastupao i nemački autor Georg Jelinek. Iako se ovo shvatanje smatra prevaziđenim, postojali su i još postoje autori koji zastupaju ovu koncepciju, među kojima su najznačajniji: Radomir Lukić, Pavle Dimitrijević, Ratko Marković i Zoran Tomić. Danas najupornije ovu koncepciju zastupa Zoran Tomić koji polazi od sopstveno konstruisanog pojma upravnog rada. U ovu koncepciju možemo uvrstiti i tzv. klasnu koncepciju uprave, koja polazi od političko-ideoloških stavova Marksa, Engelsa i Lenjina. Danas klasnu koncepciju uprave posebno zastupa Nevenka Bačanin, a ranije je to bio Radomir Lukić.

Šire shvatanje o predmetu upravnog prava polazi od savremenih koncepcija o upravi kao javnoj službi, u smislu upravne delatnosti kao vašenja javne službe, ali takođe i u smislu državnih i nedržavnih sujekata koji obavljaju upravnu delatnost. Ovo shvatanje zastupao je Leon Digi, od naših autora to su: Slobodan Jovanović, Đorđe Tasić, Mihajlo Ilić, Nikola Stjepanović, Dragaš Denković i profesor dr Stevan Lilić.

Na osnovu svega iznetog, a posebno ako se prati društveni razvoj razvijenih zemalja Evrope, možemo da zaključimo da uprava danas ne može biti samo funkcija državne vlasti, već treba da bude javna služba, tj. javni servis građana. Po svemu sudeći, jasno je da je uža koncepcija prevaziđena i da šira uspeva da pokrije sve delatnosti koje se danas stavljaju pred upravu.

Pravni instituti

Pravni instituti su pravno-logičke konstrukcije koje predstavljaju sistematizovanu celinu pravnih odnosa i pravnih normi. Osnovni instituti upravnog prava su upravna stvar, upravni postupak, upravni akt, upravna radnja, upravni nadzor i upravni spor.

Upravna stvar

Upravna stvar je pravna situacija u kojoj se rešava o:

• pravima, ili
• obavezama, odnosno
• pravnim interesima lica u pojedinačnom slučaju.

Za upravnu stvar je bitno da je reč o odlučivanju u pojedinačnom slučaju. Ovo odlučivanje može imati dva različita modaliteta:

• odlučivanje o priznavanju prava, ili
• odlučivanje o utvrđivanju obaveze neke stranke.

Upravni postupak

Upravni postupak je postupak donošenja upravnih akata. Upravni postupak se može pokrenuti na dva načina:

• na zahtev stranke
• po službenoj dužnosti,

u zavisnosti od toga da li se radi o priznavanju prava ili utvrđivanju obaveza. Upravni postupak se vodi radi ostvarivanja i zaštite i javnih i pojedinačnih interesa, u izvršenju i granicama objektivnog prava. Upravni postupak je jednostranački postupak, imamo jednu stranku i organ uprave.

Upravne radnje

Upravna radnja je radnja koju obavlja upravni organ. Zakonski propisi upotrebljavaju termin upravne mere, kojim se obuhvataju i upravni akti i upravne radnje. Upravne radnje se dele na: dokumentovanje, saopštavanje, primanje izjava, prinudne radnje.

Upravni akti

Upravni akti su osnovna vrsta pojedinačnih pravnih akata koje u vršenju upravne delatnosti donosi uprava. Osnovna obeležja upravnog akta su konkretnost, autoritativnost, jednostranost, pravno dejstvo, zasnovanost na zakonu, izvrsnost.

Upravni nadzor

Upravni nadzor je vrsta kontrole koju vrši uprava i koja se ostvaruje kao nadzor koji vrši uprava u odnosu na primenu zakona od stane građana i organizacija ili kao nadzor koji uprava vrši nad subjektima koji imaju upravna javna ovlašćenja. Upravni nadzor obuhvata:

• nadzor nad zakonitošću rada preduzeća, ustanova i drugih organizacija, kada je to zakonom predviđeno,
• nadzor nad zakonitošću akata preduzeća, ustanova i drgih organizacija, kada oni na osnovu zakona rešavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima građana i drugih pravnih lica,
• inspekcijski nadzor.

Upravni spor

Upravni spor je poseban oblik sudske kontrole zakonitosti upravnog akta. To je vrsta sudskog postupka u kome se ocenjuje zakonitost akata kojima državni organi, preduzeća i druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja rešavaju o pravima ili obavezama fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka u pojedinačnim upravnim stvarima. Predmet upravnog spora jeste zakonitost upravnog akta. Postoje različite podele i vrste upravnih sporova koje proizlaze iz različitih kriterijuma koji se koriste za klasifikaciju. Uobičajena je podela na:

1. objektivne i subjektivne' upravne sporove
2. sporovi ograničene i pune jurisdikcija

Istorijski razvoj uprave i upravnog prava

Razvoj pisanih i običajnih pravnih pravila koja su uređivala korene uprave kao sistema za regulaciju vršenja vlasti u društvu, tekao je u različitim delovima sveta uporedo sa razvitkom države.

U starom veku razlikujemo dva modela uprave. Sa jedne strane, imamo istočnjačke despotije poput Hamurabijevog Vavilona ili Starog Egipta, koje vezuje jaka centralizacija oličena u vladarevoj celokupnoj zakonodovnoj, upravnoj, sudskoj i vojnoj vlasti, kome je na raspolaganju stajao glomazan aparat koji je on postavljao, strogo hijerarhizovan i birokratizovan - „Glavna osobina državnog uređenja Egipta kroz sve periode ... bio je snažan centralizovan i birokratizovan aparat vlasti.“.

Sa druge strane, imamo zapadne države poput Starog Rima gde je upravni sistem izboran i usled rešavanja problema odnosa centralnih državnih organa sa provincijama u većoj meri decentralizovan. Razvija se poštanski saobraćaj u Rimu kao instrument upravljanja državnim poslovima.

Početke proučavanja uprave nalazimo u okviru filozofskih razmatranja države, njenog rada i ustrojstva, antičkih mislioca- Platona i Aristotela. Nastaje nauka o ratovanju kao posebna delatnost države.

U srednjem veku, u periodu feudalizma, javljaju se tendencije u pravcu jačanja centralne vlasti u vidu borbi vladara sa feudalcima. Ministri prolaze kroz fazu feudalnog i ustavnog ministra. Uticaj rimskog iskustva na Vizantiju u pravcu pokušaja sprovođenja decentralizacije upravnog aparata. Javljaju se i prvi oblici lokalne samouprave. U doba renesanse je veliki značaj Makijavelijevog dela “Vladalac” kao primer iskustva u upravljanju državnim poslovima tog vremena.

U novom veku, u doba apsolutne monarhije, nastaje promena državne uprave- jača uloga centralnih državnih organa, središnja vlast nadzire područne izvršne organe koji bivaju ustanovljeni umesto ranijih plemićkih organa vlasti u provincijama (Francuska, Pruska). Formiraju se empirijske i deskriptivne discipline o veštini upravljanja državom. Izdvajaju se najvažniji državni poslovi- vojni, policijski i finansijski.

U doba prosvećenog apsolutizma, uprava je doživela preobražaje koji su ostavili pečat do današnjih dana. Ministarska funkcija dobija javno pravni karakter formiranjem ministarstava (spoljni poslovi, rat, pravda, unutrašnji poslovi, finansije) sa ministrima pojedincima na čelu „Ministarska funkcija je dobila javnopravni karakter tek krajem XVII veka sa preobražajem feudalne u apsolutnu monarhiju.“ Rađaju se nauka o policiji kao preteča disciplina koje su se bavile upravom (Nemačka) i tzv. kameralna nauka kao znanje potrebno službenicima kraljevskih kancelarija za uspešno obavljanje državnih poslova. Značajno je delo Lorenca fon Štajna “Nauka o upravi” nastalo u drugoj polovini XIX veka, kao do tada najviše dostignut domet u proučavanju uprave. „Shvaćena u današnjem smislu, lokalna samouprava uspostavljena je u Engleskoj kao originerni i samostalni oblik upravljanja na užim teritorijama.“

Nakon građanskih revolucija, afirmiše se pravna država. Javljaju se pravne norme o upravi, a izdvaja se nauka o upravi iz sastava nauke o državi. Praksa francuskog Državnog saveta kao predmet naučne obrade upravnog prava u francuskoj inspirisala je dalji razvoj nauke upravnog prava. Značajna su dela Dikroka, Laferjera, Digija u smislu prvih koja su bila posvećena problemima upravnog prava u Francuskoj.

Uporedno upravno pravo

Uporedno pravo je grana prava koja se bavi prikupljanjem, prevođenjem i proučavanjem podataka o stanju zakonodavstva, pravne nauke i prakse u drugim zemljama analizirajući važna pitanja međunarodnog i uporednog prava.

Sistemi

Prema uobičajenoj klasifikaciji pravnih sistema izdvajamo tri velike porodice prava: evropsko-kontinentalni, anglosaksonski i šerijatski pravni sistem. Pored ovih sistema, danas se kao poseban sistem izdvaja i pravo Evropske unije. Upravno pravo se kroz razvoj društva različito definisalo. Prema tradicionalnoj koncepciji upravno pravo predstavlja vršenje upravne vlasti. Savremena koncepcija se zalaže za koordinaciju i uvođenje javnih službi. Dok najsavremenije shvatanje polazi od upravnog prava kao sistema za socijalnu regulaciju.

Evropsko-kontinentalni

Evropsko-kontinentalni sistem upravnog prava vodi poreklo iz tradicije rimskog prava. Posebno se ističu Francuski i Nemački sistem koji su izvršili veliki uticaj na ostale zemlje. Francuski sistem polazi od ideje o postojanju posebnih upravno pravnih normi i posebnih upravnih sudova koji pružaju sudsku zaštitu. Osnov za razvoj upravnog prava imao je državni savet. Prema Nemačkom sistemu cilj uprave nije izvršenje zakona već vođenje poslova države, pri čemu aktivnosti uprave ne moraju da budu podvrgnute posebnom administrativnom režimu prava.

Anglosaksonski

Anglosaksonski sistem zasniva se na engleskom običajnom pravu i posebnim sudskim odlukama. Karakterističan je za Englesku i SAD. Dugo se smatralo da u Engleskoj nema upravnog prava kao posebne grane prava jer se sudska zaštita građanima pružala prema opštim principima. Međutim prema savremenim shvatanjima ono obuhvata širok dijapazon ovlašćenja vezanih za centralne organe, lokalnu upravu i javne službe.

Ostali sistemi

Pored gorenavedenih, postoje i posebni sistemi koji sadrže elemente i evropsko-kontinentalnog i anglosaksonskog prava (kao sto su pravni sistem Kanade, Japana) kao i specifični sistemi socijalističkih zemalja, zemalja Dalekog istoka, Afrike i td. Socijalistički sistem je počivao na ideji da je država monopol sile i prinude sa ciljem ostvarivanja vladajućih interesa a upravno pravo formalizovan izraz volje vladajuće klase. Ova doktrina je izvršila veliki uticaj na bivše socijalističke zemlje a time i na nas. Savremena socijalistička doktirna vidi upravno pravo kao skup normi koje regulišu organizovanje, vršenje i kontrolu upravne vlasti, u kome se autoritativni odnos zamenjuje odnosom koordinacije.

Međunarodno uravno pravo i EU

Međunarodno pravo je posebna oblast upravnog prava koja se danas sve više razvija. Bavi se prvenstveno uređivanjem pravnih odnosa međunarodnih službenika sa svojim organizacijama. Počiva na ideji da međunarodne organizacije ne treba da podležu jursdikciji nacionalnih sudova, pa je u tu svrhu stvoren Administrativni tribunal. Pravo Evropske unije polazi od najsavremenijeg shvatanja uprave. Ono teži neutralizaciji negativnih efekata mogućeg protiv zakonitog ponašanja u društvenim odnosima. Pravo Evropske unije obavezuje njene članice stvarajući zajednički sistem upravnih vrednosti i principa. Ostvarivanje stalnih kontakata između javnih službenika zemalja članica doprinosi ujednačavanju upravnog prava. Što se tiče zemalja bivše Jugoslavije upravno pravo je kao u većini zemalja u procesu transformacije i reforme. Teži se usaglašavanju sa međunarodnim i evropskim pravom.

Upravno i ustavno pravo

Veza upravnog i ustavnog prava se može posmatrati u vertikalnom smislu, tj. da ustavno pravo predstavlja osnovnu granu prava iz koje se razvijaju ostale, izvedene grane prava, među kojima je i upravno. Može se reci da je to neposredan odnos između osnovne i opšte prema izvedenoj i posebnoj grani prava.

Upravno i građansko pravo

Upravno pravo i građansko pravo se suštinski razlikuju kako po predmetu kojim se bave, tako i po metodu regulisanja. Ipak, predmet građanskog prava, tj. imovinski odnosi, su donekle obuhvaćeni i upravnim pravom za koji ne predstavljaju osnovni predmet regulisanja. I tada, razlika u prirodi odnosa koji se po ovom pitanju uspostavljaju u građanskom i upravnom pravu se veoma razlikuju. Naime, građansko pravo se kao “privatno pravo” zasniva na autonomiji volje i ravnopravnosti subjekata u odnosu, dok se u upravnopravnom odnosu jedan od subjekata (državni organ ili organizacija) pojavljuje sa jačom voljom. Ipak, ove dvije grane prava se, bez obzira na navedene razlike u nekim segmentima prepliću i podudaraju. To se posebno oseti u osavremenjenim pravnim sistemima u kojima državni organi i organizacije koje vrše javna ovlašćenja ne upotrebljavaju uvek pravo zapovedanja kao put i način za zadovoljenje potreba države i društva, već se prema pojedincu postavljaju kao prema ravnopravnom učesniku u datom odnosu. Takođe se dešava da je jedan građanskopravni odnos osnova za zasnivanje i postojanje upravnopravnog odnosa (npr. prodaja nekog proizvoda, kupoprodaja nepokretnosti koja za posledicu ima i plaćanje poreza). Pored toga, upravni ugovori (ugovori o nabavkama i uslugama koje organi uprave zaključuju sa pojedincima) imaju elemente i građanskog i upravnog prava.

Upravno i krivično pravo

Krivično pravo je jasno odvojivo od upravnog, ali postoje slučajevi kada se i ove dve grane poklapaju. To je slučaj sa prekršajima, u vezi sa kojima je prekršajni postupak koji uglavnom vode upravni organi. Oni tada primenjuju mnoge institucije materijalnog krivičnog prava, te ga na taj način dovode u neposrednu vezu sa upravnim pravom.

Upravno i druge grane prava

Upravno pravo je sa radnim pravom je u nerazdvojnoj vezi kada su u pitanju radnopravni statusi službenih lica u organima uprave. Ove dve grane prava se mogu obuhvatiti jednim širim područjem-službeničkim pravom.

Finansijsko pravo je skup pravnih normi koje regulisu vršenje “finansijske delatnosti” u vezi sa ostvarivanjima opšteg interesa. Finansijska delatnost je pretežnim delom podvrsta uprave: vršenjem aktivnosti iz sastava finansijskih delatnosti uspostavljaju se upravnopravni odnosi (nameće se, između ostalog, članovima društava da iz ličnih sredstava izdvajaju ono sto je neophodno za zajedničke potrebe društva). Iz ovoga jasno proizlazi da se svojim većim delom finansijsko pravo pojavljuje samo kao “poseban deo” upravnog prava ili, bolje rečeno, to je odnos specijalnog prema opštem. Upravno pravo, kao što je već rečeno, ima dodirne tačke i sa sudskim, naročito sudskim procesnim pravom. To je posebno uočljivo kada je u pitanju građanski parnični postupak jer se pojedini instituti ovog postupka analogno i supsidijarno primenjuju u upravnom postupku i upravnom sporu. Sličan je odnos između krivičnog sudskog postupka i nekih kvaziupravnih postupaka kakvi su prekršajni i disciplinski.

Literatura

1. S. Avramović i V. Stanimirović, “Uporedna pravna tradicija”, Beograd 2006, Nomos
2. D. M. Popović, “Opšta pravna istorija- stvaranje moderne države”, Beograd 1999, Dosije
3. P. Dimitrijević, “Elementi upravnog prava”, Beograd 1980, Savremena administracija
4. P. Dimitrijević, “Osnovi upravnog prava”, Beograd 1989, Savremena administracija
5. R. Marković, “Ustavno pravo i političke insitucije“, Beograd 2006, IPD Justinijan
6. S. Lilić, P. Dimitrijević, M. Marković, “Upravno pravo”, Beograd 2007, Savremena administracija
7. Brown, L. N. Garner, J. F., “French administrative law”, London 1967, Butterworths